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新《行政处罚法》下税务执法如何贯彻“双向移送”制度要求

信息来源:法税先锋刘金涛  文章编辑:majiali  发布时间:2021-07-19 11:18:04  

新《行政处罚法》第二十七条一改2009年旧法仅行政机关向司法机关“单向移送”刑事案件规定,新增司法机关向行政机关移送案件程序,形成行政机关和司法机关之间“双向移送”案件制度。这对税务执法,提出了更高、更明确要求。

  一、“双向移送”案件制度

  1、新旧法律规定

  2009年《行政处罚法》第二十二条规定,违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。此谓“单向移送”制度,由行政机关向司法机关移送案件。

  新《行政处罚法》第二十七条规定,违法行为涉嫌犯罪的,行政机关应当及时将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚,但应当给予行政处罚的,司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。此谓“双向移送”制度,由行政机关和司法机关之间相互移送案件。

  2、其他相关规定

  《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》(高检会[2006]2号,以下简称:高检会[2006]2号文)第九条规定,公安机关对发现的违法行为,经审查,没有犯罪事实,或者立案侦查后认为犯罪情节显著轻微,不需要追究刑事责任,但依法应当追究行政责任的,应当及时将案件移送行政执法机关,有关行政执法机关应当依法作出处理,并将处理结果书面告知公安机关和人民检察院。

  《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(中办发[2011]8号,以下简称:中办发[2011]8号文)规定,公安机关作出不立案决定或者撤销案件的,应当将案卷材料退回行政执法机关,行政执法机关应当对案件作出处理。

  总结来看,至少早在2006年及之后,行政机关和司法机关之间的“双向移送”案件制度已经确立,只是未上升至法律层次而已。好在,新《行政处罚法》对此制度进行了明确。

  二、税务执法“双向移送”遇到的主要难题

  1、公安机关不接收税务机关移送案件

  据本人接触到,部分公安机关对税务机关移送的涉税犯罪案件线索,以未随案移送两书、未达到刑事立案标准等理由,不予接收税务机关移送的案件。

  对于前者理由,根据中办发[2011]8号文第一条第三项“行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的,应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院;未作出行政处罚决定的,原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后,再决定是否给予行政处罚。”之规定,可知,税务机关移送涉税刑事案件时,有可能已经作出行政处罚决定,也可能尚未作出行政处罚决定。作出了,就需要一并移送行政处罚决定书;未作出,就不需要移送行政处罚决定书。

  对于后者理由,高检会[2006]2号文、中办发[2011]8号文均规定,行政执法机关在执法检查时,发现违法行为明显涉嫌犯罪的,应当及时向公安机关通报。注意这里的“涉嫌犯罪”,不是确定犯罪,是否构成犯罪,公安机关无权确定,唯有法院才有最终决定权。如果移送的案件,经公安机关调查核实,其未达到刑事立案标准或不构成犯罪,公安机关直接撤销案件即可,但不用不接收税务机关移送的案件。

  2、如何处理司法处理程序中的行政处罚决定

  如何处理处于司法处理程序中的未执行的《税务行政处罚决定书》是当前税务机关遇到的一个不大不小的难题。虽然《行政处罚法》对行政罚款折抵罚金有明确规定,但是否仅限于已经执行完毕的行政处罚,理论界还有不小争议。特别是2009年旧法第二十八条第二款规定,违法行为构成犯罪,人民法院判处罚金时,行政机关已经给予当事人罚款的,应当折抵相应罚金。其中,“已经给予当事人罚款”是否意味着必须是执行入库的行政罚款,才可以折抵罚金?即使是新《行政处罚法》第三十五条第二款规定“行政机关尚未给予当事人罚款的,不再给予罚款”,如何理解这里“尚未给予当事人罚款的”?也有不少争论。

  笔者认为,这里的“给予”是指下达行政处罚决定书,不是指执行完毕的行政处罚决定。理由很简单:作为一种行政行为,行政处罚决定有确定力、约束力,非经法定程序撤销不失去效力。没有法律规定说,刑事判决书可以自动撤销行政处罚决定。另外,罚款折抵罚金,仅仅是为减轻违法行为人的物质负担,罚款金额很可能大于罚金金额,大于部分难道不予执行?所以,处于司法处理程序中的行政处罚决定,也应得到执行。虽然,有人指出,刑事诉讼程序优先原则,但行政处罚错误至少可以回转,可将对当事人的合法权益损害降到最低。

  3、公安机关退回移送案件,启动行政处罚权问题

  部分当事人,在得知公安机关未对其追究刑事责任后,对税务机关的行政处罚权提出异议,认为,其不应再被追究任何法律责任。这一问题,也困扰了部分税务工作人员。其实,从理论上,行政法律责任和刑事法律责任,行政机关和司法机关各管一环,没有刑事法律责任,并不代表没有行政法律责任。违法严重程序,是从行政违法过渡到刑事违法上,不构成刑事违法,可能构成行政违法。既然违法,就要承担法律责任。另外,高检会[2006]2号文第九条规定,公安机关对发现的违法行为,经审查,没有犯罪事实,或者立案侦查后认为犯罪情节显著轻微,不需要追究刑事责任,但依法应当追究行政责任的,应当及时将案件移送行政执法机关,有关行政执法机关应当依法作出处理,并将处理结果书面告知公安机关和人民检察院。这些都说明,公安机关退回移送案件,税务机关可以重新启动或继续税务行政处罚程序的。

  三、税务执法“双向移送”机制的建立和完善

  上述难题,虽然高检会[2006]2号文均有规定,特别是公安机关不接收税务机关移送案件,税务机关可以提请检察院进行立案监督,但建立健全案件“双向移送”制度,还需要税务机关和公安机关作不少工作。

  1、加强协调配合机制

  税务执法工作专业性强,涉税犯罪案件,仅靠公安机关一家,难度较大。这需要一定级别的税务机关和公安机关携手配合,建立统一的协调配合机制才行。

  2、建立健全案件移送制度

  在涉税犯罪案件移送中,加强证据材料移交、接收衔接机制,也是“双向移送”机制的重中之重。重点在于移送证据材料清单、移送时间要求、接收回执要求、衔接机制的建立和完善。

  3、完善涉税案件处理信息通报机制

  对于移送公安机关的涉税犯罪案件,司法机关的处理结果信息信息要及时、准确传递给税务机关;对公安机关退回涉税违法案件,税务机关也要及时准确地将处理结果传递给司法机关。

  新《行政处罚法》提出行政机关和司法机关“双向移送”制度,要求简单明了,但落实操作起来并不容易。特别是在税务执法领域,与公检法机关的沟通、协调,不能仅靠税务机关人员的个人沟通技巧和魅力,更要有一定的具体制度保障才行。

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